臺灣化學物質管制脈絡

文 / 林木興

本文時間軸從1932至2019年橫跨88年，整理化學物質相關法律、組織與政策，以歸納臺灣化學物質管制脈絡，並且進一步指出臺灣在全球化學物質治理變革趨勢中的位置為何。全球在化學物質風險治理有四個重大的變革趨勢[1]，本文以該變革趨勢為分析架構，說明臺灣是否符合該變革趨勢（圖1）。

一、從毒性到一般、從既有到新化學物質的行政管制革新

臺灣於1932年施行商品檢驗法，避免產品中的化學物質對於人體健康產生毒害。而針對特定化學物質環境衛生殺蟲劑，1971年衛生署環境衛生處成立，該處為1982年衛生署環境保護局、1987年環保署的前身，而環境衛生殺蟲劑又稱為環境用藥，環境用藥目前為環保署轄下化學局的管制標的。另外，臺灣於1986年制訂毒管法，如同國際趨勢並未對一般化學物質全面性登錄的初步管制，管制標的主要是毒物，當時係以國內已在市場上流通化學物質種類，並且參考美國、日本、加拿大等國之管制化學物質種類及其毒理資料加以管制。其中管制化學物質種類當時以美國資料較為齊全，但是臺灣並未全面採納美國化學物質管制清單，臺灣管制國內已在市場上流通之化學物質為主，也未繼受美國另外訂定化學物質資訊公開或是災害防救專法如「緊急計畫與社區知情權法」（EPCRA）。比較類似的管制方式類似美國EPCRA當中的「毒物釋放清單」（TRI）制度，臺灣於1997年修正毒管法、新增釋放量及其總量制度，不完全是特定化學物質的事前源頭管理、而是偏向事後污染防制的資訊提供義務。後續臺灣則是在2013年繼受歐盟「化學物質登錄、評估、授權和限制」（REACH）制度，對於一般化學物質進行全面性的登錄，跟上國際從毒物全面地管制到一般化學物質，也將化學物質區分為既有化學物質、新化學物質而加以看守。

二、從污染防制的環保行政機關到源頭管理的化學物質管制機關革新

1974年水污染防治法施行，中央主管機關為經濟部，其中有關衛生事項由中央主管機關會同行政院衛生署辦理，而隔年1975年空污法施行，中央主管機關為行政院衛生署。其中水污染防制的中央主管機關為經濟行政機關，並且會同衛生行政機關，而空氣污染防制的中央主管機關為衛生行政機關，臺灣以往環保行政源自於衛生行政，從行政機關的改制可見一斑。接續在1986年毒管法草案由行政院衛生署研擬，之後該法施行的中央主管機關為衛生署，臺灣開始進入毒物源頭管理的時代，但是當時並未有專門的化學物質管制機關，直到2016年環保署下設化學局，專司化學物質管理業務。

三、從環境管理、化學物質管理到永續生產消費的政策革新

臺灣早期對於化學物質的管理，主要是在管末處理或是污染防制，賦予污染者事後提供污染資訊的提供義務，或是事前審查污染排放許可，透過污染防制法規管制污染者污染排放行為，著重在對於水、空氣、廢棄物、或是土壤等環境資源或環境介質的環境管理。再者，除污染物的環境管理之外，臺灣於化學物質的管理，早期衛生署管制環境衛生殺蟲劑，而後管制毒物，進而延伸至環保署管制既有化學物質、新化學物質。2016年化學局成立之後，除延續環保署工業競賽之外，也透校園競賽鼓勵綠色化學的研發與教育，開啟臺灣邁向永續生產消費的時代，並且在2018年擬定國家化學物質管理政策綱領，明確揭示化學物質管理不只是污染防制、源頭管理，也從原料取得、製程技術進行永續生產消費的政策改革。

四、從作業環境危害防止到環境健康風險預防的化學物質治理革新

1976年臺灣施行勞工安全衛生法，注重勞工暴露在化學物質的作業環境當中，並且強調勞工作業環境的化學物質危害防止，因此化學物質風險治理上關注勞工作業環境化學暴露的處境。而1974年以來陸續制訂的污染防制法，則是透過環境污染標準的制訂，管制污染物的環境介質，並未特別注意公眾在自然環境化學暴露的問題，僅著重在污染者污染防制能力的考量之上，而制訂污染者得以遵循的污染物排放標準。而在2010年臺灣施行環境影響評估法授權訂定的健康風險評估技術規範，開始立法規範公眾因為開發場址產生的自然環境化學暴露危害與風險，化學暴露危害防止或風險預防的當事人或利害關係人從勞工擴大到社區居民，開啟臺灣在化學物質風險治理上擴大當事人或利害關係人的治理革新。此外，臺灣於2019年第二次大幅修正毒管法，並且增加對於關注化學物質的管制，第一個管制化學物質為笑氣，管制因為人體吸食而引發的化學物質危害，與人體健康風險預防高度相關。

臺灣從2010年陸續跟上化學物質風險治理的全球變革趨勢，更細部地從化學物質相關的法律管制而言，臺灣至少在管制脈絡裡區分三個階段。其中第一個階段為污染防制階段（1974-1986），以污染防制法規範、單一介質管制；第二階段為毒物管理階段（1986-2013），以毒管法規範、跨介質管制；第三階段為化學物質源頭管理階段（2013-迄今），以毒管法規範、化學物質風險治理。

* 本短文改寫自：林木興（2021）。《化學物質風險治理與法律：（第四章第一節）化學物質管制脈絡與體系缺陷（1932-2019）》，國立臺灣大學社會科學院國家發展研究所博士論文。
[1] 林木興、周桂田（2020）。〈化學物質風險治理全球變革〉，台灣風險分析學會會刊，第18期。
[2] 毒物及化學物質局（2018）。〈化學物質登錄制度的必要性〉。 https://www.tcsb.gov.tw/fp-240-2603-db88e-1.html。