藻礁公投案對臺灣能源轉型的啟示

文/林木興

如同2018年公投，2021年能源相關公投成為眾人矚目的焦點。臺灣進入能源轉型的深水區，能源發展與環境保護的交錯議題不能被社會所迴避[1]。其中藻礁公投案便是其中的典型案例：部分環保團體與中央或地方政府在公投之外，於藻礁保育政策與法律上至少從2008年起已交手[2]；此案正方也宣稱不得不走到這般田地；較為主流的工商團體疾呼不能缺電、希望公投不要過關；不同環保團體對於能源轉型路徑，也有著不盡相同的認同與主張；部分媒體可能對於各方聲明，見縫插針或是偏頗報導；學研界也有不同光譜的聲音。簡而言之藻礁公投這一題，涉及我們不要缺電之外，更重要的是我們要用什麼電？我們如何才能用電？我們如何確保按照電力供需計畫順利地走下去？本文嘗試用筆者有限的學力與觀點，以能源正義與風險治理的視角，提出以下四點對於此案的初淺分析，希望本文在臺灣轉型時刻留下丁點紀錄、提供後續參考，並且期待早日邁向永續能源社會。

藻礁海岸。來源：中研院數位文化中心（2015）。數位島嶼：新北、桃園海岸變遷－柯金源。https://cyberisland.teldap.tw/g/qwhcsQfebgAddibBImFSlLi

有限的環境影響評估

此案正方主張天然氣第三接收站不應該設置於桃園大潭藻礁，希望根本性地推翻開發行為的環境影響評估審查結論，呼籲開發單位提出場址替代方案，將此案的環境影響評估試圖移轉到政策層級。另一方面，此案反方在開發場所範圍上退讓，並且提出減少影響的工程替代方案、反駁正方場址替代方案是不可行的；廣義的環境研究學者專家，也分別以此案正反方代表的名義，就此案在自然生態上進行座談，生態學者的報告呈現評估範圍、評估物種、評估時間的有限性。進一步而言，環境影響評估制度設計之初，早已體認到科學的不確定性、評估時間的急迫性，但是此案在抽絲撥繭的過程中，更加凸顯環境影響評估的有限性，還有我們在乎的環境影響究竟為何，涉及我們的利害關係人是誰、還有程序怎麼往下走。

末端的爭端解決機制

筆者觀察臺灣曾評估能源發展政策的環境影響，是否曾評估天然氣接收站的開發場址雖然有待查證，但是此為相對前端的爭端解決機制。而此案正方曾經訴求大潭藻礁應該列為自然生態相關保育區，或是提出天然氣第三接收站環境影響評估相關訴訟。其中司法訴訟也是相對末端的爭端解決機制，但是公投進一步擴大參與此能源與環境決策者人數，亦即決策者從少數幾個法官擴大到全國投票權人。進一步而言，爭端的形成可能源自於開發場所的不當選址、影響評估的類別不足，其中影響評估類別可能包括天然氣的氣候風險，呼應COP26關切甲烷作為溫室氣體的排放議題，實然臺灣並非天然氣生產國、主要洩漏亦非燃氣生命週期中產生，然而臺灣在2050淨零排放願景下，可以考慮將全球氣候風險納入影響評估。

昂貴的能源教育工具

根據公投通過門檻的現行設計，公民想要藉由公投複決政府決策不容易，但是卻需要花費大量的社會成本。2021年公投大致上相較於2018公投，中央政府投入更多政策溝通的成本，循往例舉行各個公投提案的正反方意見發表會，並且會後將影像紀錄上網之外，也透過網路宣導或是下鄉辯護中央政策立場。另一方面，科學傳播界也透過科學比對或是澄清謠言，加大科學普及與知識傳散的力道，但是大部分社會大眾可能只有讀沒有懂，甚至不知道有相關資訊近用管道，有待有關當局更加重視投票權人是否已經得知相關資訊管道為何、還有釋出資訊是否適合閱聽人。亦即原本所預期公民複決通過的法律效果無從產生，反倒是透過社會成本耗用達成政策溝通或是社會教育的目的，然而有沒有更好的能源教育方式？

背後的淨零排放願景

此案只是臺灣能源轉型過程中的冰山一角，天然氣在2050年淨零排放的規劃中應該也只是過渡的替代能源，然而此案的啟發我們的是能源轉型議題的複雜性、環境影響評估的有限性、氣候風險減緩調適的急迫性、臺灣空間規劃的整合性，其中更涉及利害關係人的多樣性、臺灣需要凝聚能源轉型甚至淨零排放的更多共識[3]。而共識達成的前提是能源教育的更佳普及、對於氣候風險的適當感知、考慮是否承擔氣候風險，例如電費當中是否納入碳稅，碳稅包括不同能源類別的氣候風險或危害導致的環境健康成本。進一步而言，淨零排放的議題需要從能源部門進一步擴大到與其他部門的永續能源轉型及其社會創新系統架構，避免以末端機制解決社會爭議，以便集體與組織性地提早面對、及早邁向淨零排放社會。

藻礁公投案對臺灣能源轉型的啟示

涵多路專欄