文／何俊頤
2022 年 9 月 17 日晚間，我正在吉安民宿準備隔日下午 STS 年會連三場議程的主持與發表，突然，手機警報大響，幾秒後，房間吊燈隨著地震搖晃不止。「花蓮常常地震」驚魂甫定，我忙著找理由安撫自己。沒想到，隔日下午會開到一半，熟悉的國家級警報再度響起，更大、更劇烈的搖晃襲來。幾日後，朋友傳給我獨立媒體《報導者》對地震做的「百年震盪──斷層下的台灣啟示錄」[1] 深度報導與 2019 年策劃的「震變 20 年──翻轉台灣的 921」[2] 專題。我一面讀，一面感謝手腳奇快又願意做深度報導的獨立媒體，這些專題討論提醒了我，地震除了當下的震盪與後續災情外，也有更多值得討論的事情。
或許地震之所以讓人們驚慌，是我們突然發現自己腳下的大地並不穩固（那還有什麼是穩定的？），而人類至今無能預測地震的侷限，更加強了這樣的不確定感。這讓我想到地理學者 Stuart Elden 一系列在人文地理學造成某種「震盪」的作品──Elden 認為儘管當代地理學者努力將人與非人納入空間政治分析，卻總不免仍狹隘地將視線放在陸域平面空間上。[3] 換言之，垂直向度的地底或天空似乎總被地理學者當成不需考慮的背景條件。而地震一如其他地球動態，無情地提醒人類它的存在與影響力。
如果說學者關切的是如何從概念上拓展對世界的想像與探究，那麼媒體的關切則務實許多。從 2019 年專題開始，《報導者》即不斷探問「在與地震共存的目標上，臺灣準備了什麼？」。而它們也深入地挖掘了九二一之後臺灣對斷層的研究、監測和地震預警等準備。不同於著重於翻譯專業知識的科普文，《報導者》敏銳地捕捉地震研究的跨領域、跨職業組織和工程技術面相。然而，《報導者》也嚴肅地指出，相較於站在研究前沿的研究團隊，負責將斷層調查結果公告社會的行政體系卻似乎總是掩掩藏藏地想將斷層資訊壓在衙門深處。例如對通過高雄橋頭科學園區斷層拖拖拉拉，但民間企業仍注意到問題，最終不願進駐園區。
這樣的政府形象不能說不熟悉，但回想起自己博論探討臺灣水利、地質技術官僚如何推動今日遍布全臺灣的「臺灣地下水觀測網」計畫時，總覺得稍嫌簡化。必須說明，我並無地震研究背景、也非地質學訓練出身──我對地震知識的理解也還停留在「原來黃金三角是錯的」這種幼兒程度──但同樣是對看不見的地下進行調查監測，地下水監測史或許能夠與「當代臺灣如何與地震相處」的探討有些對話，並進一步激發出更多對其他沉默地球環境變動的關注。
環境科學研究計畫背後的國家
無論是地震或地下水研究，人類都很難直觀地了解研究對象的狀況與變化，因此都需要地質學專家想方設法地從地下蒐集訊號、樣本並彙整、解讀。在〈斷裂的防災網：世界級地震研究帶頭，建築規範、應用產業慢半拍〉中，《報導者》團隊提到了臺灣地震研究有賴於中研院地球科學研究所首任所長蔡義本於 1990 年代推動地震監測系統的先見之明，方能即時捕捉到九二一地震釋放出的諸種訊號，並造就了九二一後快速發展的地震研究。而我的專家報導人在談及今日臺灣蓬勃發展的水文地質學（hydrogeology）研究時，也認為是地下水觀測網打下的基礎。換言之，除了第一線的地質科學與相配合的工程專家外，大量的地質樣本與長期、穩定蒐集地下訊息的知識基礎設施乃是必要的物質條件。只不過，從地下水觀測網建置歷程來看，採集樣本、建制觀測站、維護其運作其實需要大量的經費、人力與時間。在臺灣，第一線計畫主持人或機構的背後，仍得仰賴國家挹注資源。
仰賴國家資源支持的背後也意味著在不同程度受其節制。例如，專題中談到臺灣地質鑽探預算過低、經營者需冒著倒閉風險才能將公司轉型為能夠承包地震科學鑽探業務的公司，這在地下水觀測網計畫中也有類似的狀況。儘管我對地震研究所知有限無法細緻比較，但地下水觀測網的鑽探經費侷限確實讓鑽探公司經營者／師傅必須冒著風險改裝或不斷維修鑽機來維持利潤，而這又與臺灣大規模環境調查計畫的預算和分包體制息息相關。
國家所設下的經費與分工體制亦造就臺灣地質研究團隊的某些特質：如果沒有層層分包的計畫，可能也養不出《報導者》所描述的那些總能想辦法解決現場難題、最終練就一身本領、經驗豐富又自信滿滿的鑽探老闆／師傅。但話說回來，誰不希望調查研究能被挹注更多經費呢？當然，國家也非全然是科學研究的拘束器──當地下水觀測網的規劃者決定鑿井區域後，如果地主同樣是政府機關，那麼土地取得則通常比較順利（這也是何以地下水觀測站許多位在校園內的原因）。
囉囉嗦嗦地講這些，想表達的是在臺灣，科學研究很難完全與國家力量無涉。而我們如果認為某些環境研究是重要的、是值得更加重視的，那麼，我們很難只把焦點放在研究第一線的科研團隊身上而已。
環境風險調查問世的迷宮
如果說國家在地震研究中隱身的形象符合我們談到尖端研究時，往往把視線放在科學英雄身上的習慣，那麼我們又在何時總在第一秒就意識到國家的存在呢？在〈政府漠視斷層研究、開發政策脫鉤，連台積電都向橋科說「No」〉這篇文章中，《報導者》提到了對斷層調查公告扭扭捏捏甚至「逃避現實」（原文如此）的政府形象或許提出了某種答案。在環境風險議題中，政府似乎總掩蓋或扭曲危機的神秘組織。然而儘管我們能夠舉出非常多例證證明這個印象非虛，但我不禁會想，那些負責公告斷層的機構與人員所逃避的，除了斷層帶就在腳下的現實外，會不會也有其他現實需要逃避？
我想起訪談 1980~90 年代任職於臺灣水利、地質部門的技術官僚向我說明他們如何「逆勢」向上推動地下水觀測網計畫的故事。1980 年代，臺灣西海岸飽受淹水之苦，而地層下陷被認為是造成淹水災情主因。地層下陷在 80~90 年代曾經引發不小社會關注，甚至讓政府高層聘請國外專家來臺考察。總之，在 80 年代後半，地下水監測與水文地質研究被納入地層下陷治理議程，而我的報導人向他們上級提出一個長達 17 年的監測網計畫。
不意外地，觀測網計畫立刻在這些技術部門內引發疑慮，此外，拜國民黨自中國撤退，省行政體制與中央行政體制高度重疊之賜，想推動計畫的省水利局遭到中央水利官員的質疑。即使計畫出了水利、地質部門，還得與可能聽不懂相關術語的經建部門官僚溝通。而即使是同情此計畫的其他部門也不見得能夠給予該計畫有力的支持。最後，這個今日水利、地質部門引以為傲的全臺地下水觀測網計畫，還是靠著經建會大老在會議中表態支持才被通過。
我想說的是國家或政府不似常識中所想的鐵板一塊，而某些外界（通常在災害後）認為早就應該推動的環境調查、監測或研究計畫，其實都得經過官僚體系迷宮的層層考驗才能（可能莫名其妙地）被搬上檯面。而那些層層迷宮除了經常被檢討的體制設計外（當國民黨政府自 1950 年代開始重視臺灣島上資源開發後，地質、水利基本上被放在歸經濟部門下管轄，即使今日保育與防災更為重要，但地質調查所與水利署都仍在經濟部轄下），其實還有乍聽陳腔濫調的「跨部會溝通整合不足」──即官僚們如何在實際互動中讓大型、長期也難以輕易做為政績的政策或計畫實現。
如果上述思考沒有太離譜，那麼放回當代，若我們真的關心臺灣地震研究不足、斷層研究成果公開牛步，或許考察組織、規則與官僚體制內部的互動，更能夠理解何以專責單位無法依照己身專業來發聲、或為何其無法／無能／無效發聲。也就是說，究竟政府部門內的行動者（事實上也不限於公務員）看到且（按照深度報導的說法）逃避的「現實」。
隨筆結尾：既內且外、不外不內的國家與政府？
本文試圖主張的觀點很簡單，即如果我們同意國家或政府不是鐵板一塊，那麼我們在談論環境治理事務時，無論是採用一種「在國家內」或「在國家外」的視角可能都值得再思考。比方說，能在國際頂尖期刊發表文章的地震科學研究，究竟是位在國家「內」還是國家「外」？比方說，不願公佈斷層的癥結真的純然在政府內部嗎？當然，後面這題如果反射性地跳到外部來尋找答案，或許也不能搔到癢處──我也很好奇，當《地質法》僅僅要求有災害風險的地質敏感區需要做地質安全評估（而不是採取更強烈的管制手段），又是什麼原因造成連僅僅是公佈調查成果都困難重重呢？
[1] 楊惠君監製，2022/9/19，「百年震盪──斷層下的台灣啟示錄」系列專題報導。報導者，網址：https://www.twreporter.org/topics/taiwan-earthquake-revelation。
[2] 楊惠君監製，2019/9/20，「百年震盪──斷層下的台灣啟示錄」系列專題報導。報導者，網址：https://www.twreporter.org/topics/921-earthquake-20th。
[3] 見Elden, S. 2013. “Secure the volume: Vertical geopolitics and the depth of power.” Political Geography, 34: 35-51.
封面照片為地下水觀測站，照片來源：水利署 https://epaper.wra.gov.tw/Article_Detail.aspx?s=4240&n=30177