深淺大不同:技術、治理與戰後初期的地下水之夢

文/何俊頤

從過年開始就在北台灣下個不停的綿綿細雨,讓同溫層不斷出現祈求陽光的哀嘆,卻也讓人想起不過一年以前,人們還因為50年一遇的全台大旱焦躁著問著老天何時降雨,而水資源也難得地從「重要但總是使人眼神呆滯」(MEGO,My Eyes Glazed Over)的議題變成人人熱議的焦點。其中,2021年初經濟部長王美花的「竹科鑿井說」更是挑動了台灣人將科技業視為經濟命脈和擔憂地層下陷的敏感神經,讓地下水這個MEGO中的MEGO議題難得地得到許多關注。

其實,地下水早在工業再也無法忍耐缺水的數月以前就被報導過一次,只是沒有引發什麼軒然大波。2020年時政府就已對不同農業灌區推行休耕停灌或其他減少灌溉用水的措施,對此,有些農民對國家的水資源分配或補貼政策提出批評,有些人則尋找替代水源。而心知肚明的水利官員則行禮如儀地提醒民眾政府取締的決心和非法開挖地下水的法律責任。

對主管地下水業務的官員來說,這或許只是照表操課的法規宣導,但對許多鑿井抽水的農民來說,這或許更像是陳腔爛調:當2010年高鐵在雲、彰地區因地層不均勻下陷引發的行車安全危機後,國家即想方設法地要把(僅在雲林縣)粗估超過10萬口、九成以上屬「違法」之水井(這是2009年的數據)納入治理之中。最初,按照法規,處理這些水井的政策工具是封井,但考慮到其影響規模與政治壓力,後來改以自主登記納入官方的管理系統為主(簡稱水井納管)。儘管水利機關宣傳著水井納管的成效,但從2018年雲林農民對「納管收費」的不滿甚至衍生出納管爭議造成雲林縣變天或可看出,比強制封井更軟性的納管政策仍然充滿爭議與操作空間。

詢問雲林農民對水井納管的看法,不難察覺不滿很大程度是針對納管登記的「收費」部份。對水井擁有者來說,鑿井師傅是自己花錢請的、電是自己花錢牽的、未來抽水的電費也得自己出,至於水,本來就在地下。因此,「想跟老百姓收錢」很容易成為納管政策最合理的解釋。但是對水利官僚而言,《水利法》明明白白地規定著水是國家的,向國家申請用水天經地義,而那些少到不行的規費也不是要為了賺老百姓的用水錢。從這個角度看,也難怪地方政府試圖以自行編列預算吸收費用的方式解套。

從當代的視角來看,水井納管引發的官民對立或許來自於對水的所屬與使用正當性等認知、觀念上的差距。但從歷史上來看,這種認知、觀念層次上的對立其實與「井」這組物件在戰後臺灣歷史上如何被定位與治理息息相關。換言之,「地下水是誰的」問題,不只是涉及觀念層次的爭辯,更涉及如何藉由物質與實作的方式讓特定的觀念被固定下來,變成一個生米煮成熟飯、再會爭辯也無可奈何的「事實」。

圖一:「竹井」施工照片。說明:圖中右側坐姿者所在之處即為未來之井孔。鑿井原理為施工者以腳施力,踩踏木輪,帶動木輪上的竹片,竹片與鑽頭銜接,把金屬鑽頭從下往上拉,再利用重力往下砸。(資料來源:地下水工程處 1963)

讓我們先從圖一說起。這是「臺灣省建設廳地下水工程處」——一個早已不存在的單位——在1963年出版的調查報告中,對當時民間地下水開發工程所拍下的照片。根據臺灣農村研究計畫臺灣史研究所團隊的調查,耆老們將這組包含巨大木輪的工程設備稱為「柴車」、「柴井車」或「蜘蛛車」,這種以人力為主的鑿井設備經常用於缺水農村。從早年台大土木系陳克誡老師的記錄中,我們可以推論這個工法在戰後初期甚至日治時期即已存在,根據史料記載,因當時可取得材料的原因,柴井車鑿出的井孔通常放入竹子做為井管引水,因此也有許多文獻以管材將之稱為「竹井」。

圖二:Johnston公司工作人員於太保農場鑽井之工作照。資料來源:作者攝於臺糖公司新營糖廠農業工程股。

再看圖二,這是我從臺糖公司新營糖廠的農業工程股所翻攝之照片。農業工程股的前身是農業工程處,該處下有個曾經盛極一時的「深井工程隊」。除了照片中這個一看就不是東方面孔的男子引人注目外,照片背面有未署名者用原子筆寫著「Johnstone」、「太保農場」等字樣。搭配文獻,這張照片很有可能是1950年代時臺糖公司請美商莊士敦鑿井公司來臺以機械大量開發深井時所留下的影像。雖然一樣是鑿井、一樣是想辦法從地面打洞到含水層,但這張照片裡的設備、工法和開發型態都與前述柴井車大大不同:機械所鑿水井口徑通常都比柴井車所鑿的竹井大上許多,並通常搭配動力馬達大量抽水。也因為取水量大,因此所鑿深度通常不會太淺,因此在當時的資料中,這樣的水井又常被簡單地稱為「深井」(不過有趣的是,柴井車在技術上能鑿的深度不見得少於機械工法)。

莊士敦公司在不到一年的時間內替臺糖鑿了上百口深井,並在離臺時留下大量工程設備。這讓臺糖不只擁有深井,也獲得了深井開發能力。儘管當時的專家們不乏對莊士敦所鑿水井品質有所批評,但總體來說臺糖大規模以機械化深井開發地下水的嘗試,對戰後急著增產水稻的國民黨官僚而言,確實頗具吸引力。很快地,行政院善後保存委員會機械農墾處鑿井隊就與臺糖合併,並改組為「臺灣糖業公司農業工程處深井工程隊」。1955年,在農復會的資助下,臺糖深井工程隊與臺灣水利局合作成立「地下水勘測隊」開始進行臺灣各區的地下水探勘與規劃。

國民黨政府不但要推動糧食增產,而且要推動有秩序地糧食增產。這就涉及地下水利秩序和地方基層治理的問題——由於當時竹井通常仰賴天然壓力使地下水自然噴出,一旦鄰近有機械大量抽水很容易迫使這類自流井不再出水,因此臺糖開發的大口徑深水井很容易與既有民間水井產生用水衝突(深淺井衝突在今日依舊存在),此外,儘管民間私自鑿井確實有利於快速增產糧食的政策目標,但自行鑿井也說明著利用分配灌溉水來達到生產特定農產品(尤其是水稻與甘蔗)的治理機制遭受挑戰。因此,伴隨著鼓勵地下水開發與機械鑿井設備一同出現的,是將地下水納入管理的法規、論述、制度與對物的安排和實作。

在此,我們可以看到機械化深井的支持者,如何從「井」著手建立一套以深井為核心的地下水利秩序:他們一面試著將深井與竹井連結上進步與落後的區分,一面試著將這樣的區分編織入具體的治理實作中。例如,他們以「原始」來形容竹井,並指稱這些自流井在水多時無法關閉、水少時無法出水,既浪費又難以調節,就農業生產的角度而言效率極低。此外,也批評竹井乍看成本低廉,實則因竹管壽命短暫,與深井長期、一次性的投資相比反倒昂貴浪費。最後,若要維持竹井自流的狀態,就意味著不可讓該處的地下水下降過於嚴重,這又意味著對可開發地下水量的侷限。總之,雖然有些批評其實跟井是不是用竹子做的關係不甚清楚,但從竹井作為官方水井調查分類的其中一項來看,「竹」井確實是國家對地下水的凝視中,一塊移不開的巨大色塊。

要小心的是,這種對竹井的批評與對深井的讚頌或許不只出自對看似「現代」技術一廂情願的擁抱。事實上,上述說法許多與臺糖深井隊有關,因此也不能排除該隊大力「推銷」深井的考量。不過,至少從後續發展來看,深井和竹井、進步與落後的對立確實嵌入了當時地下水治理體系中,也符合建立特定農業與水利秩序的需求。1958年,「台灣省建設廳地下水工程處」在雲林揭牌成立。這個接續著地下水勘測隊成立的機關,擔負著當時臺灣省轄區地下水的調查、開發規劃與鑿井工程,而主要的業務多為配合水利會開發地下水協助農業灌溉使用。地下水工程處早期規劃的水井幾乎都是前述大口徑、大深度、大出水量的「深井」。而之所以會以這樣的深井做為開發首選,是因為當時設想要將地下水做為配合地面水灌溉的共同調度水源,因此能保證較大出水量且可以由管理者集中控制出水的深井似乎是適合的技術型態。

問題是,計畫總是趕不上變化。在經濟條件相對匱乏的1950年代末期到1960年代初期,深井開發與許多重大工程一樣必須仰賴國際援助。1960年代初期,地下水工程處向國際開發協會申請765口深水井開發貸款,但卻被國際開發協會指為「農民需求不高」而要求修改計畫。在其他資料中,工程處指出某些地區農民寧可私自鑿井也不肯配合使用深井集中抽出的水源。根據當時媒體報導,地下水工程處挖掘公用水井後並要求農民負擔的工程受益費和使用其他地面灌溉水或私自鑿井相比都較為昂貴,對農民缺乏吸引力。更諷刺的是,過去認為開發深井的優點在於能集中且大量地抽水,而其中關鍵的技術優勢——電動馬達——卻反倒成為農民從政府線路中竊電到私人馬達、增加抽水效能的「電源」;而為了鑿成深井所使用的巨型鑿井機械,則讓有技術能力的圍觀鄉民有模仿、改造的契機。這些原本用來支持深井開發與特定地下水利秩序的技術物,彷彿莫名其妙地走出了一個深井倡議者和治理者最初無法想像的結果:地下水工程處在國際援助限制、使用者興趣低落和國內民意代表與其他官僚質疑的內外交迫下,先於1965年被降級、再於1975年撤銷,除已開鑿水井交由各水利會管理外,其後再也沒有直接由政府機關大規模投資開發地下水推動灌溉的計畫,然後,隨著1980年代農村經濟與用電環境的改變,在缺水農業地帶,私有水井如雨後春筍般不斷冒出,儘管水利會仍有持續新建、投資、維護公有深井,但灌區農民的使用意願恐怕與私井增加的趨勢呈現相反的關係。就這段歷史來說,我認為中國水利工程學會在1967年時對當年地下水開發政策提出的批評,可說是最生動地說明了當時的狀況:

對於各地區地下水開發之水井形式,執行機關最初堅持以開鑿深井為原則,不齒同時設置淺井。……(按:本會認為)規劃設置水井程序,應先設置淺井,取用上層地下水,優先取得水權,控制民間濫設淺井,然後再開鑿深井,往下取用深部地下水層……此種程序規劃設井,當可更加順利推行開發地下水。此法當初曾有人建議,但始終未被當局採納,而竟將開發程序倒置,先行開鑿深井,迄至發現深井乏人問津之後,方始考慮淺井,徒失機宜,實屬可惜。

這段引文呼應著本文試著想說的:「地下水是誰的」從來就不是可以用言語、規範或制度可以解決的問題,更涉及不同行動者藉由(例如)圍繞著水井周邊的物——水、電、馬達、鑿井設備——來試圖編織出其他行動者必須照著走的形勢之過程,以及其中(往往是沈默的)鬥爭。這段引文也呼應了我呈現的看似握有較大資源的編織者不盡然能達成其目的,甚至會出現許多原本規劃時想也想不到、甚至無法解決的情境。只不過,我難免也會反過來想,這位批評者認為正確的、能「控制民間濫設淺井」的開發順序,如果從50多年後臺灣的水井開發技術與民間用水需求來看,真能有效地讓國家「控制」地下水與用水者嗎?

涵多路專欄

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